文章来源：《政治与法律》2019年第9期。

[51] 我国房地产市场的失衡，就是从《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）为《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发〔2003〕18号)取代时开始的。[24]市场经济的最大功能就是通过自由而充分的竞争来实现资源的优化配置，因此，只要资源配置过程是以自由开放、机会均等、公平竞争为核心运行准则的，是由公平竞争程序来决定资源归属的，就是市场化的。

因此，尽管这种权利不像前两种权利那样可以具体化为个体的权利，但公民还是可以通过共治的逻辑，以参与公共决策的方式来监督公共资源的市场化配置过程，避免公共资源的流失，避免自己的分享权受损。但是，如前所述，我国财政资源不仅仅源于公民的缴纳，也源于巨量的公共资源之收益，因此，在将这些公共资源用于教育、医疗、卫生等民生领域时，就不能像西方国家那样，将之完全交由立法机关与行政机关自由形成，而是要尽可能的优先保障基本需要型公平分享权。[44]这是公民处于公共资源之主人翁地位的根本维度，剥夺之则从根本上剥夺了主人翁地位。[25]而要让市场机制进一步起作用，其实就是要进一步扩张、开放市场机制运行的空间，进一步减少政府对市场机制的干预，从而尽可能通过市场的竞争逻辑而非行政的指令逻辑来配置资源，给创新提供更大、更好的空间。习近平：《习近平谈生态文明10大金句》，载《人民日报海外版》2018年5月23日第5版。

[23]习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第104页。[61]但是，一旦公共资源被决定适用于何种领域哪些公民，那么公共资源的分配权就得以和公民的权益发生直接关联，公民的公共资源分享权就得以确定并权利化。可以说，实现国家良善治理的前提是遏制腐败的趋势，要实现国家治理能力现代化，就必须先推动腐败治理能力的现代化。

同样，审计制度亦未被纳入监察委员会，如何统合审计全覆盖与监察全覆盖的分立状态，也需要相应的制度建构。1979年7月通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第51条第5款赋予了县级以上地方政府管理本行政区域监察工作的职权。应当指出的是，按照1950年10月《政务院人民监察委员会试行组织条例》第2条之规定，新中国成立初期监察机构所监督的对象却包含各级国家机关及其公务人员，故在一定程度上产生了名实分离的现象。综观监察制度七十年的变迁，没有党的领导是行不通的，党的统一领导始终是其中的核心议题。

1949年10月中央人民政府成立后，作为最高执行机构的政务院随之成立。涉及到其性质，中央纪委主管的《中国纪检监察报》曾撰文提出，监察委员会是政治机关。

这契合了行政监察的价值取向，即通过严肃政纪，实现行政管理的科学化。监察制度法治化的方向，还包括严格依照法定程序行使职权。行政事务属于综合性质，涉及到方方面面的职责，行政机关需要对此履行指挥、监督、管理及协调，这些举措是为行政执法过程。其次，顺应党对监察制度统一领导的基本规律。

随着监察职能的铺开，监察委员会具有刚性的手段和权力，运用法治思维和法治方法推进工作，避免工作中出现失误。国家治理之前提，离不开国家权力结构的合理设置，匹配的权力结构乃实现治理能力现代化的基础。同时，在地方监察机构建立的基础上，也陆续设置了派驻机构，即在地方县级以上政府部门设立监察部门。行政监察制度下分门别类的多重监督方式，虽然具备较强的针对性，但在一定程度上不利于监督的严密性和体系化。

2018年3月宪法修改前，在第89条关于国务院职权、第107条关于地方政府职权中监察概念的语义表达中，存在着将监察等同于行政监察的立宪意涵。王沪宁教授认为，腐败行为意味着政府治理一般意义上的破坏，这里不一定有人直接得到利益或好处，但整个社会的利益会受到损害。

在监察制度视野下，各级人大及其常委会应当有自留地，例如，监察委员会应在内部纪律惩戒、言论免责、职务任免等方面禁足。具体而言，可在内部配置分工合理的衔接机制，实现内设机构之间的自我调控与制约。

二是保护调节作用，监察委员会在依法监察的同时，通过研究如何更好地根据新时代的总方针、政策，针对社会发展中出现的问题，制定相应的政策界限，发挥政策调节功能。除了现行的《监察法》外，还需加强国家监察立法进展，逐步制定《国家监察委员会组织法》等，统一协调、法律体系相统一，做好与《刑事诉讼法》《刑法》《行政诉讼法》的衔接。以近期监察体制改革为分界，根据宪法上的地位标准，可将1949年至2017年的监察制度界定为政府系统内的行政监察范畴，而2017年以后的监察制度属于自成系统的国家监察范畴。如何融洽监察委员会他律性与法院系统自律性之间的重合关系，是有待探讨的问题。所谓处置，简言之就是对职务违法行为作出处置决定，对涉嫌犯罪的移送检察院依法提起公诉。考察宪法文本所涉及的监察条款，并根据监察制度实践状态，大体上可将1949年到2017年的监察机构界定为政府系统内的行政监察。

国家监察制度，则是进行了整合，形成全面覆盖的国家监察体系。监察委员会是对我国长期以来继承的苏联监察模式的重要改革，深层次的意涵是将监督权从行政权剥离。

监察委员会通过查处为新时代的国家治理保驾护航，确保权力在国家良性治理的轨道运行。2017年1月，这三个省市根据决定相继设立监察委员会，选举产生各自的主任及其组成人员。

从机构地位来看，这四个委员会比各个部、会、院、署、行要略高。2004年9月，为推进《行政监察法》的贯彻落实，国务院颁布了《行政监察法实施条例》，切实增强了监察立法的体系化、规范化和细致化程度。

改革开放后，一些全民所有制的企业，主动建立起了监察机构。各级监察机构在改革开放以后监督违法乱纪、惩戒贪污腐败等方面做出了积极贡献。二是注重后监察法时代的法治建设。12月，全国人大常委会审议并通过决议，决定恢复监察体制，至此，监察部得以重新建立，断裂许久的监察制度得到赓续。

虽然监察机构在新中国成立初期所存续的时间较短，但在上世纪五十年代发挥了积极作用，并为改革开放以后的制度重建积累了历史性经验。新中国成立之初，行政监察的主要监督的对象亦是行政机关中的公务人员。

原来建国初期对公私合营、合作社及其工作人员的监督，因情况变化已不再成为监督对象了。在恢复行政监察体制后，又有一大批部委所属的企业建立监察机构，同时行政监察机构专门设立了企业监察指导处，用以研究和指导企业监察工作。

监察委员会融合了多种反腐败资源之后，还与党的纪检合署办公，实现了权威性资源的增加。同年12月，国务院决定将国务院纠正行业不正之风办公室设在监察部，该办公室的基本职能是负责督促、检查、指导各地区、各部门的纠正行业不正之风工作。

根据《行政监察条例》第19条，基本可将行政监察的职权归纳为四大方面：一是检查权，这是指监察机构对于被监察人员是否遵守法律法规、是否符合政策要求、是否遵守行政管理规范进行监督。其他的行政机关，比如公安、财政、环保等领域的机关，一般行使其他综合性的行政管理职权，并不拥有行政监察职权。二是权力运行的集中统一。2018年3月，全国人大审议通过了宪法修正案，决定设立监察委员会，不再保留原监察机构和预防腐败机构，相关职能并入监察委员会。

目前，国家监察制度在体系上实现了三个统一：一是组织机构的集中统一。在管理体制方面，监察委员会实行垂直领导的模式，并接受同级人大监督。

例如1988年国务院《楼堂馆所建设管理暂行条例》规定监察机构对楼堂馆所建设进行监督，并按照职责对违反本条例的有关行为作出处罚。可以说，党的纪检机构对党员的纪检监督，与监察机构对公务人员的监察存在交叉或趋同之处。

概而言之，在中央和地方的行政监察机构，都是以设立在政府内部的监察机构为大本营，分别向其他行政机关派驻监察机构，其缺点是强枝弱干下监察的效率较低、成本较高。国家监察体制改革，是将监察职权列入人民代表大会制度之下，通过宪制上的民主形式赋予了监察委员会规范化的法律生命。